‘Gerrymandering': 10 datos sobre cómo pueden manipularse circuitos electorales. por Eugenio Martínez

0. ¿Qué es el gerrymandering? Usted como lector (y como elector) debe saber que no es cierto que tan sólo el cambio de las circunscripciones provocó que la Oposición no obtuviera las curules que le correspondían por representación proporcional en los comicios del año 2010.

La oposición a la revolución bolivariana resultó afectada en el cómputo global de diputados por una mezcla de factores legales, incluidos en la nueva Ley Electoral, entre los cuales se incluye el diseño de las circunscripciones, aunque éste no sea el único elemento a considerar.

Pero si bien la modificación que se realizó en el sistema electoral venezolano a partir del año 2009 con la aprobación de la Ley Orgánica de Procesos Electorales (Lopre) va más allá del tema de los circuitos de votación, es muy probable que las palabras circunscripciones y gerrymandering estén presentes en el debate político-electoral de las próximas semanas.

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El término gerrymandering es, en esencia, una invención periodística que suele utilizarse para resumir los intentos de un gobierno para manipular las circunscripciones de votación (uniéndolas o separándolas) y así provocar distorsiones que le permitan mantener el poder.

El origen del término se remonta al año 1812, en una caricatura atribuida a Gilbert Stuart y publicada por el Boston Gazette en la cual se ilustraba (en forma de dragón, una ‘salamandra’ mitológica) los nuevos circuitos de votación del estado de Massachusetts. La denuncia de que estos circuitos permitirían la victoria del candidato del Partido Republicano: el gobernador Elbridge Gerry. Eso bastó para que surgiera un término que asociara a su apelido y consalamander (“salamandra” en inglés). Ya en 1848 el término formaba parte del Oxford English Dictionary.

1. ¿En cuáles otros países haygerrymandering? ¿Es siempre negativo?Según un estudio comparado de legislaciones electorales realizado por la Red de Conocimiento Electoral –instancia promovida por la ONU, en colaboración con organismos electorales de todo el mundo– hay 112 países que tienen leyes que ordenan la creación de circunscripciones por igualdad o equivalencia de población, 50 que se decantan por respetar los límites o las barreras naturales, 33 que optan por un sistema que privilegia la densidad de población y 41 que prefieren elaborar sus circuitos por extensión geográfica.

Sin embargo, la Ley Electoral aprobada en el año 2009 por los diputados del PSUV y del PCV, hicieron que Venezuela entrara en la lista de los 37 países que permiten la construcción política de las circunscripciones electorales. En la lista de los otros gobiernos que siguen esta práctica destacan Angola, Burkina Faso, Burundi, Botswana, Cuba, Guinea, Guyana, Indonesia, Madagascar, Moldavia, Marruecos, Zambia y Zimbabue.

A pesar de estos referentes, hay casos en loscuales la modificación de circunscripciones no es negativa: se conocen como affirmative gerrymandering y se considera una distorsión afirmativa de las circunscripciones. Por ejemplo: cuando se permite crear circuitos de votación para permitir que algunas minorías obtengan representación en cuerpos colegiados. El ejemplo clásico de esta distorsión positiva es el efecto de la Ley del Derecho al Voto de los EE.UU., que permitió la manipulación de las circunscripciones para garantizar la representación de minorías étnicas.

2. ¿Cuáles son las circunscripciones en Venezuela y cómo funcionan? Básicamente, la Ley Electoral establece varios tipos de circunscripciones. Para la elección de Presidente de la República, la circunscripción es todo el territorio nacional. En el caso de los comicios para elegir a gobernadores, la circunscripción es el estado o la entidad federal. Y para las elecciones de alcaldes son cada uno de los municipios. Sin embargo, en el caso de los cuerpos deliberantes las circunscripciones se definen de acuerdo con el tipo de elección.

Para las elecciones parlamentarias, las circunscripciones son de dos tipos: la primera es la Elección Estadal (conforme a la división político territorial), donde los diputados se eligen por listas cerradas y bloqueadas: los electores no votan por un candidato, sino por la tarjeta de un partido; y la Elección Nominal, que corresponde a las circunscripciones que se crean dentro de los estados uniendo municipios, parroquias y nuevas unidades territoriales (como las Comunas, aunque estén previstas en algunas leyes pero no en la Constitución Nacional). Esas Circunscripciones Nominales pueden ser, a su vez, de dos tipos: Uninominal (cuando se escoge un solo diputado) o Plurinominal (cuando se escogen dos o más diputados). Para las elecciones parlamentarias de 2010, el CNE conformó 87 circunscripciones en todo el país. De ese total, 68 son Uninominales y 19 son Plurinominales.

Las entidades donde los rectores decidieron conformar únicamente Circunscripciones Uninominales fueron Amazonas, Apure, Cojedes, Delta Amacuro, Falcón, Guárico, Mérida, Nueva Esparta, Portuguesa, Táchira, Trujillo, Yaracuy y Zulia. Y los estados donde el CNE conformó únicamente circunscripciones plurinominales son Barinas, Lara y Vargas. Estos dos comportamientos se diferencian de l oque sucede en Anzoátegui, Aragua, Bolívar, Carabobo, Distrito Capital, Miranda, Monagas y Sucre, donde hay circunscripciones de todo tipo.

3. ¿Cómo se diseña una circunscripción de votación y cómo saber cuántos diputados elige un estado? Aunque la Ley Electoral que se aprobó en 2009 establece que se debe utilizar un índice poblacional para crear las circunscripciones, no se precisa cómo se controlará la delimitación de esas circunscripciones ni quiénes participarán en el control de este procedimiento. Por otra parte, la Ley Electoral establece en su exposición de motivos que las circunscripciones deben “armonizar el territorio y la población al permitir la conformación de circunscripciones que respondan a nuevas realidades geohumanas”.

Sobre la conformación de las circunscripciones en la Ley Electoral, se mantienen algunos de los lineamientos consagrados en el artículo 186 de la Constitución Nacional:

“En cada estado y en el Distrito Capital, se elegirán tres diputados o diputadas a la Asamblea Nacional, más un número de diputados y diputadas igual al resultado de dividir el número de su población entre una base de población igual al uno coma uno por ciento (1,1%) de la población total del país”.

Además se incluye la siguiente explicación (Artículo 10 de la Lopre):

“se eligen tres diputados por los pueblos indígenas, a cuyo efecto se delimitan tres zonas del país, en cada una de las cuales se efectúa la elección de un diputado mediante el sistema uninominal simple, por lo que en este aspecto no se aplica en ninguna medida la representación proporcional”.

Y según la Ley Electoral:

“el total de diputados de cada entidad federal que resulte de la aplicación de la base de población, más el número de fijo de tres diputados, se elegirá así: cuando el número de diputados a elegir sea igual o mayor a diez, se elegirán tres cargos por lista, de acuerdo al principio de representación proporcional, y los demás en circunscripciones nominales, según el principio de personalización. Cuando el número de diputados a elegir es inferior a diez, se elegirán 2 diputados por lista y los demás por circunscripciones nominales”.

De allí resulta que, hasta 2010, solamente en 4 entidades federales se eligen 3 diputados por lista (Zulia, Miranda, Distrito Capital y Carabobo), mientras que en las otras 18 sólo se eligen 2 diputados en esta forma. De modo que, aunque se supone que Venezuela tiene un sistema de representación proporcional, en la práctica esto no ocurre.

Puede verse claramente en el caso del estado Zulia: de los 15 diputados que deben elegirse sólo 3 se escogen por criterios de representación proporcional y el resto se eligen en circunscripciones. En otras palabras: sólo se aplica la representación proporcional al 20% de los diputados de esta entidad. Tal como se ha explicado en post anteriores, aunque la Constitución venezolana establece que debe emplearse un sistema de representación proporcional, en la práctica se impuso un sistema que sobre representa a la mayoría.

4. Si el sistema sobrerrepresenta al que es mayoría, ¿por qué la oposición no obtuvo más diputados que el PSUV en 2010? La respuesta a este interrogante es simple: la oposición no obtuvo más votos que el PSUV en 2010.

Como ya se ha explicado, aunque la Constitución aprobada en 1999 establece que Venezuela tiene sistema electoral de representación proporcional, la aplicación de una nueva Ley Electoral en 2010 benefició al bloque político que (unido) obtuvo más votos.

En sentido estricto, la alianza de la MUD capitalizó 47,1% de los votos (5.334.309 sufragios), mientras que el PSUV logró capitalizar 48,5% de los votos (5.862.244 sufragios) y el resto de los partidos políticos disidentes del chavismo e incluso de la Oposición (entre ellos Patria Para Todos) obtuvieron 5% de los votos

5. ¿Cómo se calcula cuántos diputados integran una circunscripción? Según el numeral 3 del artículo 19 de la Ley Electoral para la conformación de las circunscripciones electorales, se determinará un índice poblacional: “a tales fines se establecerá la población estimada en los estados, Distrito Capital, municipios o ámbito territorial de conformidad con lo establecido en la Ley. Dicha población estimada se dividirá entre el número de cargos a elegir nominalmente, la cifra resultante será el índice de la población correspondiente”.

Por otra parte se establece que:

“A los fines de que en cada estado, distrito o municipio los cargos nominales a elegir se correspondan con los índices poblacionales establecidos para la conformación de las circunscripciones electorales, se podrán agrupar municipios o parroquias contiguas y continuas, hasta alcanzar el índice correspondiente o múltiplo de éste. De conformidad con lo establecido en la presente Ley, el CNE establecerá las circunscripciones electorales, aplicando con mayor precisión posible los índices poblacionales”.

6. ¿El CNE calcula correctamente la cantidad de diputados que deben elegirse en cada circunscripción? El Artículo 19 de la Lopre da lugar a que exista un “Promedio de Diputados por Habitante” (PDH). Esto significa que el PDH para crear una circunscripción uninominal debe ser igual a 1. Pero cuando el PDH en la circunscripción es igual a 2, entonces deberían elegirse dos diputados. Ahora bien: cuando el PDH es superior a 1,5 se eligen dos diputados, lo que evidentemente se traduce en un error pues el segundo diputado estaría siendo electo con un PDH que, en la práctica, es inferior a la unidad. Veamos dos ejemplos concretos:

1. En el estado Carabobo se creó la Circunscripción No. 3 que tenía un PDH de 1,26, mientras que la Circunscripción 4 exhibía un PDH de 0,97. Por otra parte, en la Circunscripción 5, con un PDH de 2,56, se elegían 3 diputados.

2. En el estado Barinas se crearon dos circunscripciones. La primera tiene un PDH de 2,49 y la segunda un PDH de 1,51. En este caso, mientras en la primera circunscripción los dos diputados representaban a 504.238 habitantes, en la otra circunscripción de la entidad los dos diputados eran representantes de 306.629electores.

Estos ejemplos son los que explican por qué algunos técnicos electorales (muy criticados por el Gobierno y la autoridad electoral) aseguran que los cambios provocan que algunos votos tengan mayor capacidad de elegir que otros.

7. ¿Pueden utilizarse las comunas para crear circunscripciones? El CNE siempre estuvo facultado legalmente para determinar la conformación de las circunscripciones en las cuales se elegirían los candidatos nominales. No obstante, la novedad en la Lopre es la modificación del criterio que establecía que no podrían dividirse municipios para diseñar las circunscripciones. A partir de 2009, los diputados del PSUV y del Partido Comunista dieron su visto bueno a que el CNE pudiese conformar circunscripciones por un municipio o agrupación de municipios, una parroquia o agrupación de parroquias, o combinaciones de ambas, contiguas y continuas de un mismo estado.

En teoría, ésta es una modificación positiva: al fraccionarse algunos municipios se evita la figura de las circunscripciones plurinominales, que atenta contra el principio de la representación proporcional. No obstante, el numeral 3 del Artículo 19 de la Lopre indica que “en los municipios o parroquias de alta densidad poblacional, las circunscripciones podrán conformarse en comunidades o comunas, considerando la dinámica política, económica, social y cultural de dichos espacios”.

Hasta la fecha, el CNE no ha creado circunscripciones de esta manera.

8. ¿Existen casos concretos de gerrymandering en Venezuela? Veamos el caso del Distrito Capital para las parlamentarias del año 2010: para los comicios parlamentarios del año 2005 las parroquias La Vega y El Paraíso formaban la Circunscripción 3 y elegían a un diputado nominal. Pero el CNE decidió que pasaran a integrar la Circunscripción 5, junto a las parroquias Caricuao, Macarao y Antímano, asignando la elección de dos diputados nominales a esta jurisdicción. En este caso, el gerrymandering consistió en unir dos parroquias que elegían a un diputado que podría ser ganado por la oposición con tres parroquias que podrían catalogarse como de “chavismo duro” que antes elegían a un solo diputado.

En 2010, en Distrito Capital se elegían 10 diputados y de esos 3 eran tipo listas. La adjudicación de resultados dió al PSUV 7 diputados (seis nominales y uno por lista) y a la oposición tres diputados (1 nominal y dos listas). Si el CNE no hubiese “cambiado” las circunscripciones, la oposición hubiese obtenido cinco curules y el PSUV también tendría otras cinco.

En el estado Miranda pasó algo similar con el municipio Sucre. La Parroquia Leoncio Martínez de esta jurisdicción se unió a la Circunscripción 2, junto con los Municipios El Hatillo, Baruta y Chacao, al mismo tiempo que las parroquias Caucagüita, La Dolorita y Fila de Mariches fueron unidas a los municipios Plaza y Zamora del mismo estado Miranda para crear la Circunscripción 4. Es necesario aclarar que estos cambios no estuvieron avalados por ninguna razón técnica.

Y hoy, cinco años después, el CNE todavía no ofrece una respuesta técnica concreta a la siguiente pregunta: ¿por qué en 2010, de las 87 circunscripciones diseñadas, 68 fueron uninominales, 15 para elegir a 2 diputados y sólo 4 para elegir a 3? ¿Por qué no todas las nuevas circunscripciones fueron uninominales o todas plurinominales? De hecho, los integrantes del Observatorio Electoral Venezolano han asegurado que la experiencia de 2010:

“debería presionar a los rectores electorales a diseñar y aprobar un diseño más ajustado a lo pautado por la ley en una nueva definición de las circunscripciones (…) Aunque la Lopre otorga esta responsabilidad exclusivamente al CNE, no está negada la posibilidad que el diseño de las circunscripciones sea realizado con la mayor transparencia y amplia participación posible”.

9. ¿El CNE puede aumentar la cantidad de de diputados que integran a la AN? Esta es otra pregunta compleja, ya que no existe consenso sobre la interpretación del Artículo 186 de la Constitución Nacional. De hecho en 2005, cuando se planteó el posible incremento del quórum, la entonces vicepresidenta del CNE Sobella Mejías cuestionó tal posibilidad argumentando que aumentar la cantidad de diputados era inconstitucional.

El referido artículo de la Constitución establece que la Asamblea Nacional estará integrada por diputados electos según “una base poblacional de 1,1% del total de habitantes del país (…) Además, cada entidad federal elegirá tres diputados”.

Esto significa que, si se toma como referencia la estimación poblacional del INE por año calendario para diciembre de año 2015, Venezuela debe tener 30.620.404 habitantes. El cálculo de la base poblacional de 1,1% equivale entonces a 336.824. Al dividir el estimado poblacional entre el cálculo de la base poblacional se obtiene como resultado 90,9. Esa cifra es la cantidad de diputados que representan “proporcionalmente” a los venezolanos.

En este punto no existe consenso sobre si el número a usar debe ser “90” o el resultado debe redondearse a “91”. Si no se redondea, a la cifra de 90 se le suma 72, que es la cantidad de parlamentarios que deben escogerse entre los 23 estados y el Distrito Capital (tres por cada una), para evitar que las regiones con escasa población pierdan representación en la Asamblea Nacional.

Al sumar los dos resultados se obtiene el número exacto de integrantes de la Asamblea Nacional: 162; resultado al que se debe agregar por mandato del artículo 186 de la Carta Magna los tres representantes de las comunidades indígenas para obtener el actual quórum de parlamentarios: 165 curules.

Si el coeficiente poblacional calculado se redondea a “91”, al sumar el número mínimo de diputados que deben elegirse por entidad se obtiene la cifra de 163 y agregándole a la representación indígena se llega a 166 diputados. Este no puede ser el número definitivo del Parlamento porque es un número “par” e hipotéticamente puede provocar que una discusión en plenaria quede empatada 83 a 83. ¿La solución hipotética?, aumentar un diputado para elevar el quórum a 167 parlamentarios.

10. ¿Este sistema electoral fue creado para favorecer al Gobierno? ¿Este sistema siempre beneficia al PSUV? La respuesta a esta pregunta es compleja. Los sistemas mayoritarios se usan para lograr Gobiernos estables en la misma medida que limitan a sus adversarios políticos en los cuerpos deliberantes. El sistema que se aprobó en la Ley Electoral de 2009 favoreció al Gobierno, aunque en casos concretos como los estados Anzoátegui y Zulia jugó en su contra.

Lo que aprobaron los diputados del PSUV y del Partido Comunista en 2009 fue un sistema que hizo innecesaria la figura de “las morochas electorales”, utilizadas hasta 2005 para burlar los mecanismos correctivos que establecía la derogada Ley Orgánica del Sufragio y Participación Política para garantizar la representación proporcional. A partir de 2009, algunos académicos comenzaron a calificar al sistema electoral venezolano como segmentado[1] por su impacto en sobrerrepresentar a las fuerzas política mayoritarias.

Pero este sistema no siempre beneficia al PSUV, aunque en el imaginario venezolano se haya instaurado la idea de que la oposición igual sacará menos diputados obteniendo más votos.

La realidad es que el sistema ya “ayudó” a la oposición en 2010 en dos estados: en Anzoátegui la oposición obtuvo 52% de los votos, pero capitalizó 75% de los cargos a diputados. Situación similar en el Zulia, donde la oposición obtuvo 54,8% de los votos pero logró 12 de los 15 diputados de la entidad, lo que se traduce en 80% de los cargos.

Es evidente que el cómputo global de diputados fue favorable al Gobierno, a causa de su leve ventaja en la votación nacional (MUD: 47,1% vs. PSUV 48,5%). No obstante, queda claro con los ejemplos de Anzoátegui y Zulia que el sistema juega siempre a favor del que es mayoría, sin importar de la fuerza política que se trate. Lo importante es que asista a la contienda electoral en un solo bloque.*

[1] Para este tema es conveniente consultar los análisis de Dieter Nohlen: LA DEMOCRACIA. INSTITUCIONES, CONCEPTOS Y CONTEXTO, con especial énfasis en el Capítulo V: “Sistema electoral y jurisdicción constitucional. El caso alemán –con una mirada a Venezuela”.Instituto Iberoamericano de Estudios Constitucionales, Sección Peruana, Lima, 2010.

Eugenio G. Martínez